강화도 조약

1876년, 강화도에서 운요(雲陽)호 사건이 발생하였다. 일본 군함 운요호와 조선 포대가 포격사건을 일으킨 것이다. 이후 조선은 일본과 최초의 근대적 조약을 맺었고, 이후 비로서 근대 자본주의 세계 체제에 편입되고 만다. 이 부분이 본고에서 가장 중요한 부분이며, 운요호 사건 이전의 조선과 유신 일본과의 외교 교섭과 운요호 사건, 사건 이후 조약 체결까지의 과정과 그 의미를 다루어 보도록 하겠다.

사실 1860년대까지 조선은 일본과 사이가 크게 나쁘지 않았다. 막부와 조선은 쇄국정책을 취하고 있었고, 막부가 개항하고 나서도 크게 갈등이나 대립 등은 없었다. 임란 이후, 쇄국정책을 내걸고 있던 두 나라는 오히려 몇 안 되는 주요 우방국이었다. 하지만, 유신 이후 이야기는 달라진다.

선술한대로 일본은 1854년 미일화친조약, 이후 1858년 안세이 5개국 조약 등으로 본격적으로 개항하였다. 이 때 막부는 조선에 개국하여 서양과 조약을 체결한 사실과 그 이유를 조선에 통고하자, 조선은 “구미 4개국과 통상하는 일은 柔遠之道에 해로움이 되지 않는다.”(주81) 라며 호의적인 반응을 보였다. 막부 역시 1863년 철종이 승하하자 哲宗弔慰使를 파견했고, 병인양요 이후 조선은 그 전말을 적은 書契를 쓰시마(對馬)도주를 통해 막부에 전달하면서 양국 간의 돈독한 우호관계를 과시하였다. 다음해 고종 4년(1867) 이 병인양요 서계에 대한 회답국사를 작성하여 친선사절단을 파견하겠다고 통고하였다. 국서 내용은 병인양요와 제너럴 셔먼호 사건 등으로 邊海가 소요해진데 대한 위로와 이웃 나라의 의리로 사절단을 파견하니 접수하라는 것이었다. 하지만 홍콩에 있던 일본사람 八戶順淑가 이 사절단 파견을 침공설로 날조해서 廣東발생 신문인 <中外新聞>에 투고하였다. 이 기사를 본 청나라 정부는 예부를 통해 그 내용을 기록한 咨文을 보냈다. 1867년 4월 10일자 자문 내용은, 일본이 개국 이후 기선 80여척을 보유해 조선을 공격할 뜻이 있으며, 예전부터 막부의 장군이 취임하면 일본에 사절을 파견했는데, 이걸 안 한지 오래이므로 그 죄를 묻겠다. 라는 내용이었다. 이런 자문을 접수한 조선은 쓰시마 도주에게 막부의 조선침공계획설의 사실 여부를 문의하고, 막부의 사절단 파견을 정식으로 거부하였다.

게이오 3년(1867) 12월 9일, 사쓰마와 쵸슈번은 조정 공작을 통해 존왕파 조정을 만들어 낸 다음, 각 번의 군사를 교토로 불러 궁전을 수비하게 하는 속에서 메이지 천황의 친정과 막부 장군 도쿠가와 요시노부의 辭官納地를 주요 골자로 하는 왕정복고의 쿠데타를 일으켰다. 이후 쓰시마 번주 소 요시아키라(宗義達)를 外國事務補로 임명하여 메이지 유신의 뜻을 조선에 통고하도록 하였다. 요시아키라는 히구치 테쓰시로(樋口鐵四郞)을 大修大差史에 임명하고 부산 초량 왜관에 보내 국서를 전달하게 하였다. 내용은 “요즘 우리나라에서는 시세일변해서 大政이 황실에 귀일하였다. 귀국과의 정의가 돈독하므로 귀국에 別使를 파견, 그 전말을 알리고자 하니 양해 바란다.” 이었다.

하지만 조선 정부가 국서를 보자 종래의 외교문서와는 서식이 크게 변해 있었다. 皇朝를 들먹이고 쓰시마 도주 이름 밑에 朝臣이 붙는가 하면, 皇上之誠意니 奉勅같은 듣도 보도 못한 용어가 적혀 있었다. 그리고 종래 쓰시마 도주는 조선 정부가 보낸 圖書를 사용해 왔는데, 이를 새로 만들어 사용한다는 것이었다. 동래 부사는 고종 5년(1868) 이런 격외의 서계는 수리할 수 없다며 국서와 함께 일본 사신을 돌려보냈다. 그동안 조선 정부는 왕정복고까지 도서와 歲賜米를 주면서 쓰시마 도주를 藩臣으로 여기고 있었다. 사실 이 문제에 대해서 쓰시마 번사 오시마 토모노조(大島友之允)는 세견미와 함께 이 도서문제도 개신할 것을 일본 외무성에 건의한 바가 있었다.

조선도 이전까지는 교린정책 하에 대일 교린외교를 진행해 왔는데, 일본이 유신 이후 하루아침에 조서를 청나라 황제와 동격으로 작성하고 있었다. 이에 부산 倭學訓導 安東晙은 대마도주 밑의 朝臣, 조선이 보낸 도서의 반납과 새 도서 사용, 새 도서 제작이 결코 우호행위가 아니라는 점 등을 들어 국서수리 거부 사유를 밝히고 있다. 동래부사 정현덕도 이런 두 가지 사유로 일본의 국서와 차사를 돌려보내고, 서계의 문구를 격식에 맞게 개수하면 수리하겠다고 밝혔다.

메이지 2년(1869) 8월 15일 일본은 외무성을 설치하면서 쓰시마 도주에게 왕정복고를 알리는 서계를 조선에 전하라고 지시하였다. 하지만 조선이 서식 상 격식이 맞지 않는다는 이유로 서계를 반납했다. 이런 식으로 국서수리 문제가 1년 동안 끌자, 일본은 쓰시마 도주의 직임을 회수하고 정부에서 직접 교섭하기로 방침을 정했다. 일본은 1870년 1월 7일 外務省出任 사다 소이치로(佐田素一郞)과 外務少錄 모리야마 시게루(森山茂)를 부산에 파견했다. 하지만 계속 동래부사는 書契改修를 요구하면서 수리를 거부해, 일본 대표는 귀국했다. 귀국한 사다는 대 조선 온건책을 지양하고 무력 정벌을 주장하는 建白書를 정부에 제출했다. 현재 조선은 무관을 중용하면서 병제를 개편하고 있다. 조선의 문관들은 일본과의 수호를 희망하는데 무관들이 일본과의 국교교섭을 반대하면서 서계수리를 방해하고 있다. 따라서 실력으로 문죄, 정벌하지 않으면 皇威가 서지 않는다. 30개 대대를 4路로 진격시키면 조선을 정복할 수 있으며, 청나라가 개입하면 청나라까지 진격한다. 국제정세를 보아 프랑스, 미국, 러시아 3국이 한반도 침공계획을 수립해 놓고 있으니 이 기회를 놓치면 脣亡齒寒의 후회를 할 것이다. 재정적인 면을 따져도 조선 정벌이 北海島 간척사업보다 유익하다라는 내용이었다.

일본 정부는 다시 메이지 3년(1870) 10월 12일 外務權少丞 요시오카 히로타케(吉岡弘穀)와 權大錄 모리야마 시게루, 히로쓰 히로노부(廣津弘信) 등을 파견했다. 고종 7년(1870) 12월에 부산에 도착하여 다음해 5월까지 6개월간 훈도 안동준과 서계수리에 대해 교섭했지만, 동래부사 정현덕의 강경책으로 회담은 결렬되었다. 이렇게 시간을 끌자 일본은 대한 무마책으로 外務大丞 마루야마 사쿠라(丸山作樂)가 조선침공을 기도했다 해서 禁獄처분을 내리기도 하였다. 난처해진 쓰시마 도주는 직접 방한하여 국면전환을 시도하려 했으나, 신미양요로 중단되었다. 마침내 고종 9년(1872) 7월, 일본 외교관들은 더 이상 서계수리교섭을 재론할 수 없다고 선언하고 모두 철수해 버렸다. 이로써 한동안 조일 외교관계는 단절되었으나, 곧 일본 정부에서 외무대승 하나부사 요시모토(花房義質)를 초량 왜관에 급파하여 전권을 부여했다.

일본은 1871년 청일조약을 맺고 1873년 3월 일본외상 소에지마 타네오미(副島種臣)가 비준을 위해 청나라를 방문해 이홍장과 교섭하면서, 조선의 和戰권리에 청국이 간여하지 않는다는 확약을 받고 귀국했다. 한편 일본의 침략을 우려하던 대원군은 동지사 민치상에게서 일본은 이미 중국의 臣服之國이 아니기에 청나라에 칭신하지 않는 것 같다는 보고 받고, 일본은 서양과 다를 것이 없다는 倭洋一致라 규정하며 대일 강경책을 강화하였다. 대원군은 예부상서 만청려에게, 지키며 싸우되 결코 왜의 跳梁을 방치하지 않겠다는 강경한 척왜정책의 서한을 보냈다. 실제로 대원군은 왜관 봉쇄령을 내려 양곡과 薪炭공급마저 거부했다. 왜관은 潛商의 암거래로 식량난을 타개하려 하였으나, 대원군은 고종 10년(1873) 잠상의 암거래를 철저히 단속하라는 傳令書를 내리면서 밀무역을 단속했다. 이에 일본 정부는 조선정부가 이런 무례한 정령을 발표한 것은 일본 거주민을 축출하려는 의도라고 비난하면서 강경대응책을 강구하기 시작했다.

정한론은 이런 분위기를 타고 대두되었다. 사실 그 이전부터 정한론은 존재해 왔으나, 유신 이후의 개혁정책과 번벌의 요직 독점, 계속된 농민 착취와 이에 따른 각종 반란 등 사회 혼란에 따른 士族들의 불만과 계속된 조선과의 관계 개선 실패 등으로 인한 강경 분위기가 형성되어왔다. 메이지 6년(1873) 8월 17일 주요 각료들이 서구 시찰을 떠난 사이 사이고 다카모리(西鄕隆盛), 이타가키 타이스케(板垣退助), 소에지마 타네오미 등의 정한파는 다시 특사를 파견하되, 그것을 사이고 다카모리 스스로가 맡으며, 만약 사이고가 살해될 경우 그것을 구실삼아 조선을 공격하자는 정한론을 주장, 결정하고 서구 시찰을 떠난 각료들이 돌아오면 다시 논의하기로 했다. 구미사절단은 9월 13일 돌아왔다. 사절단은 구미 순방으로 자극을 받은 터였고, 또 각종 개혁정책과 이 정책을 위한 무거운 세금 부과로 전국에 폭동과 반란이 끊이지 않은 터였기에 내치의 필요성을 통감하고 있었다. 결국 10월 15일 각의에서 태정대신 산조 사네토미는 사절 파견을 결정하였다. 허나 반대파의 공격으로 정신착란을 일으켰고, 태정대신 대리인 이와쿠라 토모미(岩倉具視)는 23일 사절 파견 결정을 번복하여 사절 파견은 불가능하다는 상주를 메이지 천황에게 올렸고, 재가를 받았다. 이로 인해, 정치적 타격을 입은 정한파들은 사표를 내고 본거지로 돌아갔다. 그 때, 조선에서는 대원군이 실각하고 있었다.(주82)

대일강경파인 대원군의 실각을 들은 일본정부는 外務6等 出任 모리야마 시게루를 다시 파견하였다. 또 조선은 일본과 청의 대만사태와 청에서부터 온 자문의 영향으로 일본과의 관계 개선에 나섰다. 신임 왜학훈도 현석운에게 일본과의 교섭을 지시하여, 고종 11년(1874) 9월 3일 현석운과 모리야마는 국교재개 문제에 대해 회담하였다. 이는 유신 이래 조선과 일본 양국 관리 간에 이루어진 첫 공식회담이었다. 그 내용은 국교 재개를 위해 조선 예조판서에게 일본 외무경이, 쓰시마 도주가 예조참판에게 각각 새로 서계를 보내는 것을 합의한 것이었다. 모리야마는 동경으로 돌아가 보고를 하고, 이 기회를 놓치지 말고 적극적으로 조선 문제를 해결해야 한다고 주장하였다. 외무성은 그 건의를 받아들여 12월 모리야마를 外務少丞으로 승진시키고 다시 부산에 파견하였다. 이는 대만사태를 성공적으로 끝낸 자신감의 반영과과 대원군 실각 이후 조선의 변화를 감지한 일본 정부의 적극정책이었다. 모리야마는 다음해 2월 하순 부산에 도착해 서계를 제출하고 다시 교섭을 시작하였다. 조선 정부는 여전히 용어 및 서식 사용과 도서 반납, 양복 착용 등을 들어 접수를 거절하였다. 모리야마와 히로츠는 그 동안의 결과를 보고하고 군함의 파견을 요청하였다. 이번에는 일본의 개국의 사례를 살려서 무력시위에 의한 강공을 시도하는 것이었다. 외무경 데라시마 무네노리(寺島宗則)은 정부 수반인 태정대신 산조 사네토미와 우대신 이와쿠라 토모미의 승인을 얻어 해군 군함을 파견하였다.

4월 20일 운요호가 부산에 입항하였다. 동래부는 현석운을 보내 예고 없는 군함 입항에 항의하였으나, 일본 측은 일본 사절의 호위용이라며 조선의 요구를 거절하였다. 5월 9일 제2테이묘(第二丁卯)호가 부산항에 입항해 운요호와 합류했다. 다시 현석운이 항의했으나 이번에도 거부했고, 현석운 일행이 군함에 승선했을 때 두 함선이 기동연습을 하고 포격을 하여 부산과 동래에 위기감을 느끼게 하였다. 이런 일본의 무력시위에 대해 다음날인 5월 10일 외무성 서계 문제에 대한 회의를 진행하였다. 대신들 주류는 여전히 서계 접수를 거부하고 있었으나, 박규수, 이최응 등은 무력 충돌을 피하기 위해서라도 서계 접수를 주장하였다. 그리고 실제로 이 사태가 벌어지고 말았다.

고종 12년(1875) 8월 21일 운요호는 강화도 해안에 정박하였는데, 작은 배 한척이 예고 없이 강화 해협에 진입했다. 초지진 포대는 무허가 영해침범으로 간주하고 발포하였다. 초지진 포대의 사정거리 밖 운요호는 피해가 없었으나 운요호는 대응사격을 해 초지진을 파괴하고 다음날 영종도에 상륙해 관아를 습격하고(주83) 민가에 불을 지르고 약탈했다. 조선의 연안 초소에서는 국적 식별을 위해 조정에 역관을 보내달라고 요청했으나 예전과는 다르게 동정을 보고하는 고을이나 진보는 거의 없었다. 오직 일본군이 공격한 영종도에서 영종첨사 이민적이 동정을 보고한 정도였다. 대원군 실각 이후, 기강과 방비가 헤이해진 증거였다. 의정부에서는 인천에 방어영을 설치해 영종진 등 주변 진보를 소속시켜, 인천 제물포에 강화 일대를 지키는 방어사령부가 위치하게 되었다. 하지만 이때까지도 조정과 현지 지휘관들은 국적조차 정확히 파악하지 못하고 있었다. 모리야마가 노린 그대로였다.

이렇게 운요호 사건이 발생하자 메이지 8년 9월 1일 어전회의를 열고(주84) 그 처리와 수교 교섭을 위해 육군중장 겸 참의 구로다 기요타카를 특명전권대신으로, 원로원의관 이노우에 카오루를 특명부전권 변리대신으로 임명하여 수행원 30여명, 병력 800명과 함께 군함 3척과 수송선 2척 등 7척으로 구성된 함대로 고종 13년(1876) 1월 9일 동경을 출발하였다. 또 이에 앞서 청나라나 기타 외국의 개입을 막기 위해 모리 아리노리(森有禮)를 주청특명전권공사로 임명해 청나라와 교섭하게 하였고, 주일 각국 공사들에게도 알리고 동의를 얻었다. 히로쓰 히로노부 역시 전권대표단 파견을 알리기 위해 부산에 도착해 현석운에게 특명전권대신이 강화도를 지나 서울로 간다고 통고하였다. 현석운은 조선 정부가 일본의 서한을 수납하기로 결정했음을 알리고 대표단의 강화도로 가는 것을 중지해 달라고 전하였다. 이에 히로쓰 히로노부가 쓰시마에 가서 대표단에게 알렸으나 일본 대표단은 고종 12년(1875) 12월 17일 부산으로 가서 일주일 후 북상해 12월 말에 인천, 남양 앞바다에 나타났다.

당시 조정은 밖으로는 운요호 사건과 일본 함대의 출현, 안으로는 민심이 흔들리고 강도가 들끓는 등 내우외환의 위기였다. 일단 고종 13년(1876) 1월 5일 고종은 의정부의 건의를 수용하여 접견대관과 부관을 임명하였다.(주85) 접견대관으로 대원군의 총애를 받았고 여러 군제 개혁과 양요 수행에 앞장 선 무관 신헌을 선정하였다. 일단 두 대신은 2월 5일 강화도에 도착하였으나, 조선 정부는 일본 대표단의 의도를 파악하지 못하고 있었다. 그냥 가서 왜 이러는지 하소연이나 듣고 잘 달래라는 의도였던 것이다. 그래서 신헌과 윤자승에게는 조약체결의 권한이 주어지지 않았고, 임무는 말썽부리는 일본인들을 만나 무슨 말을 하는지 잘 듣고 조정에 보고하는 것이었다.

구로다 특명전권대신이 2차 회담(주86)에서 13개 조항의 조약 초안서를 제시하고 조약체결을 요구했을 때, 300년간 교역을 했는데 굳이 새로 조약을 맺을 필요가 있는가에 대해 이의를 제기하고, 조약체결에 대해서는 권한이 없고 조정의 지시에 따라야 하는 것을 명시하였다. 일본 측은 양국 간 우의를 친밀히 하여 다시 隔阻됨을 막기 위해 조약을 맺는 것이 최선이라고 하고 조약 초안을 제시하였다. 이때 조선 측이 조약에 대해 묻자, 일본 측은 두 나라가 국제간의 通義에 의거해 항구를 개방하고 서로 무역을 하기 위한 약정이라고 설명하였다. 그 말을 들은 조선 대표들은 이미 조약 없이 300년간 잘 지내왔는데 굳이 조약이 필요한지 반문하고, 조선은 빈국이고 백성들은 새 법을 좋아하지 않으니 양국 간 무역이 확대되면 여러 문제가 발생하여 일본도 이익이 없고 조선은 손실이 클 것이니 舊例에 따라 부산에서 교역하는 것만 못하다고 주장하였다. 일본 측은 상호 교역 국가 사이에 조약을 하는 것은 국제적 관행이라 주장하고 이 조약 초안을 서울에 전달하여 여부를 10일 내에 회답하라고 요구하였다. 3차 회담에서는 회답이 지연될 경우 무력을 사용할 수 있음을 통고하였다.

이런 일본의 조약체결 요구에 2월 14일 고종은 대신들을 모아 대응책을 논의하였다. 김병학은 일본의 태도와 행동으로 보아, 목적은 수호가 아닌 전쟁 도발이라고 비난하였다. 다들 동의했으나 대응책은 제시하지 못하였다. 박규수는 유사시 병력 동원을 암시하였으나, 역시 힘으로 그들을 제압할 수 없는 입장이었다. 이후 접견대관의 보고와 조약안이 도착하자, 고종과 대신들은 조약을 예기치 못하였고, 또 공식적인 묘당회의에서 개항에 대한 어떠한 합의도 없는 상태에서 사흘 만에 일본의 조약체결 요구를 받아들일 것을 결정하고 접견대관에게 통보하였다. 즉, 용어와 도서 사용 등 외교문서의 형식 문제로 8년간 끌어오던 외교교섭이 새로운 전환점을 맞이한 것이었다.

하지만 대원군 계와 재야 유림들을 중심으로 개항 반대 여론도 구체화되고 있었다. 선봉은 고종 친정을 주장한 최익현으로, 고종이 선도하는 대일 수교에 비판하는 것이었다. 그는 5가지 이유를 들어 주장하였는데, 그의 개항반대론은 왜양일체론이었다. 하지만 고종은 왜양이분론을 내세워 최익현을 흑산도로 유배 보냈다.

조선 정부는 일단 조약체결의 큰 틀만 결정하고 조약 안에 대해서는 이를 심의하는데 너무 시일이 걸리기에 직접 관여치 않고 전권대신에게 전권을 위임해 처리하도록 하였다. 이는 의정부의 건의였고 고종은 받아들였다. 아무 방침도 없이 회담에 임하던 강화도의 신헌은 이 결정에 대해 부담을 느끼고 재고할 것을 요구하였으나 대원군 밑에서 군제를 개혁하고 양요를 치룬 신헌이 이 전쟁이 될 수 있는 사태에 가장 적합한 인물이라 판단하고 교섭전권을 맡을 것을 명하였다. 신헌은 일본 측과 조약문 내용에 대해 구체적 조정을 거쳐 2월 3일 조약을 강정하고 2월 6일 조인식을 가졌다. 그동안 조약에 대한 논의에 비해 조약 체결 결정 이후에는 신속하게 회담을 타결 짓도록 한 것이었다. 하지만 여러 가지 시나리오를 짜는 등 치밀하게 준비한 일본에 비하여 사전준비 없이 전문 외교관이나 문관이 아닌 무관 전권대신에게 전권을 부여한 조선 정부의 결정은 조약 시행과정에서 여러 문제점을 드러내고 있었다.

일반적으로 강화도 조약이라고 하는 조약의 문건은 고종 13년(1876) 강화도에서 최초로 체결한 조일수호조규와 같은 해 8월 체결한 조일통상장정(조일무역규칙), 조일수호조규부록, 왕복문서이다. 전문은 조약 주체를 대조선국과 대일본국, 그리고 조선국정부와 일본국정부로 기술하고 있다. 원래 일본 초안은 대일본국황제폐하와 조선국왕전하였는데, 조선 측의 이의 제의로 대등한 표현으로 바꾸었다고 한다. 제1관은 조선이 자주국이고 일본과 동등한 것을 규정하고 있다. 이는 청나라 중심의 국제질서를 부정하고 유사시 청나라를 빌미로 빠져나갈 것을 방지한 규정으로, 프랑스가 베트남과 조약을 맺을 때 쓴 적이 있다. 일본은 이를 응용한 것으로 중국 중심의 동아시아 질서를 일본이 변경하여 일본의 침략을 용이하게 하기 위한 조항이었다. 그들은 조선의 자주권을 대외적으로 최초로 인정한 문건이 조일수호조규라고 평가하였다. 제2관은 외교에 대한 항목으로 제1관이 국제질서에 대한 전환이라면 제2항은 외교관행에 의한 전환이었다. 외교적 상호 호혜와 대등한 관계 설정 및 공관에 대한 내용으로 실질적으로 수도에 외교 사절 상주와 공관 설치를 가능하게 하였다. 그리고 사신의 체류일정은 時宜이고 파견 시기는 임시로 규정해 파견 및 체류에 아무 규정도 두지 않았다. 제3관은 외교문서의 언어 및 문자에 대한 규정이었다. 일단 조선과 일본 다 공용어를 사용하였고, 일본의 경우 한역본을 첨부하도록 하였다. 이는 미묘한 상황이 연출되는 외교무대에서 일본은 일어본을 사용해 표의문자인 한문의 해석에 차이가 날 경우 일어본에 근거해 추진할 수 있도록 한 근거를 남겼다. 제4관과 5관은 개항장의 선정, 설치, 운영에 관한 조항이었다. 4관에서 부산 초량 왜관을 공관으로 기술하였는데, 사실 왜관은 조선의 관리와 통제가 가해지던 곳이었다. 그리고 이전까지 쓰시마인만 사용하던 곳이 개항지 전 지역에서 모든 일본인이 상업, 거주, 토지 임대, 운영할 수 있도록 해 종전의 관계와는 달랐다. 이에 기초하여, 일본은 일본인 전관 거류지인 조계를 설치할 근거를 마련했다. 5관은 부산 이외 2개 항구의 개항 조항이다. 이는 통상에 편리한 항구 2개소를 택하여 지정하되, 수호조규 20개월 이내로 하도록 하였다. 일본은 인천과 덕원을 지정했으나, 인천은 조규 체결 반대 여론을 의식하여 인천은 반대, 원산 개항의 반대급부로 하였다.(주87) 원산도 처음은 덕원을 지정하였지만 조선왕조의 발상지와 가깝다 하여 그 밑의 원산으로 지정하였다.(주88) 원산 개항은 고종 16년(1879) 7월이었다. 이렇게 조항보다 시일이 지체된 것은 선술한대로 조선 측의 반발이 거셌기 때문이었다. 제6관은 조난 구조 항목으로, 이는 조난 구조 목적도 있으나 폭풍, 물자 보급, 파손 등으로 다양하게 규정되어 있고, 이 경우 어떤 항구에나 기항할 수 있도록 하였다. 유사시 개항장 규정에 얽매이지 않고 어디라도 기항할 수 있도록 허용한 것 이었다. 제7관은 연근해의 측량에 관한 규정으로, 이 경우 주체가 누구인지는 정확하지 않다. 민간 항해사나 민간 회사일수도, 일본 정부의 군함일수도 있었다. 실제로 개항지 선정과 관련해 조선 연해를 측량한 측량선은 일본 군함이었다. 이로 인해 측량을 이유로 어디나 일시 상륙이 가능했고, 측량 자료는 군 해도 작성에 사용되었다. 즉, 조선 근해에서의 전투에 기여하는 해도 작성인 것이었다. 나머지 8관부터 10관까지는 개항장에서의 일본 상인의 상업 활동에 관한 규정이었다. 다 서로 밀접한 관계를 가진 항목으로, 8관은 개항장 어디에나 영사관을 설치 할 수 있게 하는 항목이었다. 9관은 서로 알아서 무역에 종사하고 양국 관리는 이를 규제할 수 없다는 내용이었다. 만일 부정 거래 등으로 문제 발생 시, 자국민에 대해서는 서로 자국의 관리가 조사하나 결과에 대해서는 국가에 배상의 의무가 없다는 것으로 되어 있다. 일종의 치외 법규 규정이었다. 10관은 이를 확대 발전한 것으로, 범죄시 조사 처벌도 각기 자국의 관리가 담당한다고 규정하였다. 8관부터 10관을 이어서 설명하면, 일본은 개항지에 영사관을 설치해 자국민의 생명과 재산을 보호할 수 있었고, 유사시에는 현지 주재원의 판단에 따라 신속한 조치를 요청할 수 있는 것이었다. 개항 이후, 조선의 개항장에는 일본의 모험 상인들이 많이 왔었기에 개항지 조선인들의 피해는 심대했다. 조선의 일본인들은 자유로웠지만 조선의 법질서 바깥에 있었다. 11관은 양국인의 상업 활동을 위한 구체적인 조항을 정하기 위한 회담을 6개월 이내에 서울이나 강화도에서 하자는 것이었고, 12관은 단서 조항으로 그 조약의 효력과 유효기간에 관한 내용이었다. 조약체결 즉시 유효하여 다시 고칠 수 없으며 그 기한은 영구했다. 조선은 이 조규의 항목들을 영원히 고칠 수 없고 오직 따라야만 하는 것이었다.

조선 대표단은 이 조약 내용의 합의 조건으로 禁則 6개조를 제시하였고, 일본은 이를 구두 합의, 이미 작성된 기본 조약문에는 밝히지 않게 하였다. 첫째, 상평통보의 사용을 금하고, 둘째, 미곡의 무역을 금지하며, 셋째, 무역은 물물교환으로 하되 고리대금업을 금지하였다. 넷째, 일본과만 수호를 맺고 타국을 끌어들여서는 아니 되며, 다섯째, 아편과 성서 반입을 금지했다. 여섯째로 망명자는 서로 적발하여 송환할 것을 제시하였다.(주89) 사실 이 금칙 6개조도 그리 좋은 효과는 아니었다. 미곡의 무역은 단계를 거쳐 일본으로 수출되었다. 다만 기독교와 아편 금지 조항은 효과를 보았는데, 선교의 자유는 한동안 허가되지 않았고, 조선 제6대 교구장으로 잠입한 리델을 고종 15년(1878) 체포, 추방하였다. 중국을 몰락시킨 아편 금지는 좋은 효과를 좋았다.

일본은 조약을 체결하자 기념품으로 수동식 개틀링 기관총 한정과 탄약 2000발, 6연발 리볼버 1정과 탄약 100발, 7연발 스펜서 라이플 2정과 탄약 200발, 晴雨針, 磁針 각 하나와 비단이었다. 조선 역시 종이와 붓, 먹, 옷감을 보냈다. 일본 측은 대표단 구성원에게도 각각 따로 기념품을 보냈다.

이 조약은 앞서 보았다시피 조선이 불리한 불평등조약이었다. 하지만 조선에서도 성과는 있었다. 조약도 모르던 조선은 국제 정세의 흐름의 본격적인 맛을 보았고, 만국공법, 신문, 국기 등의 사실도 알게 되었다. 이 회담을 주도하던 사람들은 개화에 관심을 갖고 서구문물 수용의 필요성을 통감하였다. 300년 간 옆에서 빌붙어 지내고 조선이 늘 우습게보던 일본이 기선을 타고 와서 조약안을 내밀고 국제 정세를 논하며 만국공법을 들먹인 것이었다. 박규수, 오경석, 강위 등 회담 대표단들은 개화에 더 큰 관심을 갖게 되었다.

일단 조선 정부, 특히 고종은 조약체결의 정당성을 옹호하였다. 고종은 이번 일은 구호를 닦는 것에 지나지 않고, 대신들의 조처가 마땅하였으므로 무사히 타결되었다고 옹호하고 있다. 즉, 왜양이분론으로 일본과의 조약 체결은 전통적인 관계의 연장이라고 인식한 것이었다. 하지만 이 조일수교조규의 후속조처, 통상장정이나 외교사절의 서울 상주, 개항장 등 문제가 산적해 있었고, 이런 문제에 대해 일본은 유신 이후 치밀하게 준비해 왔으나 조선은 큰 준비도 없었다. 일본 정부도 후속조처가 골치인 것은 마찬가지로 우선 중요한 것은 조선 정부가 일본과의 교류를 긍정적으로 인식하기 위한 것이었다. 이를 위해 유력 인사의 일본방문과 유학 등으로 일본의 근대화를 보여주고, 긍정적인 인식을 심어서 일본의 조선 진출을 동의하게 하는 것이었다. 당장 조일수호조규 체결 후 열린 연회석에서 구로다 기요타카 특명전권대신은 조선 대표 신헌에게 인사말을 하고 조선 인사들의 일본 시찰을 권유하였다. 또 일본 대표 일행이 귀국한 뒤 잔무를 위해 강화도에 남아있던 미야모토 코이치(宮本小一), 노무라 야스시(野村靖) 일행도 신헌에게 6개월 내로 사신을 파견해 줄 것을 요청하였다. 이런 일본 정부의 초청에 그동안 서계 문제나 조약 체결 등에서 소극적이었던 조선 정부는 대담할 정도로 적극적인 자세를 취했다. 신헌이 돌아와 보고 석상에서 무관 출신답게 일본 근대 무기의 우수함을 논하고 일본의 사절 파견 요청을 보고하자 고종은 이를 적극적으로 수용하였다. 일본이 구호중수를 위해 왔으므로 우리가 가 신의를 새롭게 한다는 뜻에서 修信使를 파견하기로 하고 응교 김기수를 예조참의로 승진시킨 후 수신사로 임명하였다. 이는 일본도 예상하지 못한 적극적인 반응이었다. 조선 정부의 수신사 파견 목적은 일본의 物情詳探이었다. 수신사 일행의 동경 체류기간의 활동은 주로 군사시설과 군사력에 관심이 있음을 보여주었다.(주90) 사실 고종 즉위 3년부터 계속된 외세와의 대립과 이번 운요호 사건 및 강화도 조약을 생각하면 군사력에 관심을 갖는 것은 당연하였다.

조일수호조규가 체결된 이상, 다음 문제는 조일통상장정이었다. 김기수는 귀국할 때 일본 정부로부터의 공한을 받아 왔다. 예조판서 앞으로 보내진 공한으로, 통상장정 협상을 위해 외무성의 미야모토 일행을 이사관으로 삼아 서울에 보낸다는 것이었다. 과연 6월 10일 미야모토 이사관이 서울에 나타났고, 조선 정부에서는 형조판서 조인희를 講修官으로 임명해 통상장정 조율에 나서도록 했다. 12일 고종이 미야모토를 접견하였다. 6월 18일부터 京畿中營(淸水館)에서 회담이 시작되었다. 일본 측은 미리 준비한 수호조규부록안과 통상장정안을 제시하였고, 서로 그 안을 놓고 조율하게 되었다.  수호조규부록은 13관으로 구성되었는데, 논의의 초점은 제1, 2, 5조관이었다. 1관은 일본 공사의 서울 상주, 2관은 외교관과 그 가족의 조선 내 여행 자유, 5관은 개항장의 유보지역 설치였다. 하지만 조선 정부는 이번에는 완강히 반대하였다. 제1조는 수호조규 제2조의 사신의 체류기간은 그 때의 사정에 맡긴다와 관련이 있었다. 조선은 내용을 단기 체류로 말한 것이었고, 공사관 설치와 영주를 인정할 수 없다고 하였다. 이러자 제2관도 해결할 수 없었다. 제5관은 개항장의 유보지역으로, 일본은 일본의 10리, 즉 조선의 100리를 요구하자,(주91) 조선은 이를 반대하고 부산에 한하여 조선의 10리를 주장하였다. 회담 16일부터 20일 동안 13회나 열렸다. 그러다 겨우 타결하여 7월 6일 조인하였다. 제1관은 아예 삭제했고, 제2관은 수정하여 일본 관리에 한하여 내지 여행을 인정했으며, 제5관은 조선 주장대로 조선의 10리로 축소하였다. 나머지는 거의 그대로 채택하였다. 이 수호조규부록은 수호조규를 보충하는 성격이라 일본이 정치, 경제적으로 조선에 침투할 수 있는 기반을 더 굳건히 마련해 주었다. 제7관의 경우 일본인은 일본 화폐로 조선 물자를 교환 하며, 조선인은 그 일본 화폐로만 일본 물자를 구입할 수 있다는 내용으로, 이는 일본 화폐의 조선 내 유통을 의미하며, 그것은 바로 같은 통화권, 심하면 경제 종속도 된다는 것을 의미했다.

통상장정 역시 채택되었다. 6월 16일 1차 회담 시 통상장정안 10칙을 제시하였다. 조인의는 정부에 請訓한다고 했을 뿐 큰 반응을 보이지 않았고, 18일 2차 회담 시 원칙적으로 동의한다는 각서를 발표해 간단하게 체결해 버렸다. 이 통상장정은 10칙이나 1개조가 추가되어 11칙으로 되어 있다. 이 조약 역시 일본의 경제적 침투를 합법적으로 승인한 조약이었다. 특히 제6, 7칙은 조선 경제에 큰 타격을 주었다. 제6칙은 곡물 수출 조목이고 제7칙은 일본 정부에 소속된 선박들은 港稅를 부과하지 않는다는 내용이었다. 이리하여 조선의 미곡은 일본으로 대량 수출되게 되었고, 일본 선박은 관세를 납부하지 않게 되었다. 여기다 7월 6일 조인희는 미야모토의 조회에 대한 회담 공한 속에서 화물 출입에도 특별히 수년간 면제를 허용한다고 답변하였다. 일본은 관세와 수년 간 수출입세도 면제받게 되었다. 사실 미야모토는 본국에서 태정대신 산조 사네토미에게 관세 요구 시 수출세를 종가 5%로 정하고, 수세에 관한 제1조항을 통상 장저에 첨가하도록 되어 있었다. 이는 조선의 관세 주장 시 제시안이었고, 가능하다면 무관세를 관철시키려는 계획을 가지고 있었다. 이리하여 조선과 일본 사이에는 무관세무역규칙이 체결되었다. 이 무관세 조항은 고종 20년(1883) 7월 수정될 때 까지 7년간 실시되었는데, 수호조규의 치외법권과 수호조규부록의 일본화폐 유통권과 아울러 일본의 조선 경제 침투에 크게 기여하였다.

일본은 천황체제가 확립되자마자 조선과의 국교에 나섰다. 하지만 유신 이후 달라진 일본의 위상을 담은 서계는 종래의 서계와 크게 달랐고, 여기에 대원군의 왜양일치론과 쇄국론이 더해져 받아들여지지 않았다. 수년간의 외교교섭이 벌어졌으나 일본은 늘 거부당했고, 이 분위기를 타고 유신 이후의 혼란상에서 불만을 품은 무사세력과 국민의 관심을 돌리기 위해 일본 정계에서는 정한론이 일었으나 일본 국내의 불안 요소로 인해 좌절되고 정한론자들은 실각하고 만다. 계속된 조선과 일본의 서계 분쟁에서 일본은 포함외교라는 강공을 쓰게 된다. 이것이 운요호 사건이다. 이 운요호 사건으로 인해 조선은 일본과 최초의 근대적 조약을 맺게 되는데 흔히 강화도 조약이라는 조일수호조규와 조일수호조규부록, 조일통상장정이다. 이 조약들은 일본이 사전에 치밀한 시나리오 하에서 구성된 조약들로, 당시 조선이 상대적으로 취약한 경제 분야에 대해서 집중적으로 서술하고, 그로인해 측량권, 치외법권, 영사관 설치 자유, 일본 화폐 유통권, 미곡 수출 허가, 무관세 및 수출입 면제권 등을 얻게 되는 사상 유래없는 불평등 조약이 되고 말았다. 조선은 국제적 조약에 대해 어두웠던 만큼 타격을 받은 것이었다. 저 불평등조항들 중 무관세 및 수출입 면제권은 개선이 되었으나 이후 일본이 조선 침투를 하는데 큰 도움이 되는 조항들이었다. 조선은 유신 이후 달라진 일본을 종래의 동아시아 국제질서에 입각해 인정하지 않았으나, 오히려 강화도 조약으로 더 크게 당하고 말았다. 차후 일본의 한국 병합을 생각하면 과연 아직 일본이 기반이 잡혀있지 않고 조선에 유화적으로 대응할 때, 반면 조선은 대원군의 개혁 정책과 정책 지도로 인해 국내 기강이 확실히 잡혀 있을 때 관계를 개선하고 개국한 일본을 통해 본격적으로 국제질서에 뛰어들었으면 어땠을까 싶다. 강화도 조약은 불평등 조약이었고, 이는 조선의 굴욕이었다.


(주81) 김원모,「대원군의 대외정책」,『한국사』37, 국사편찬위원회, 2000, p205

(주82) 대원군 실각은 고종 10년(1873) 11월 경이었다.
     위의 책 p210

(주83) 영종도의 조선군 250명은 일본군 36명의 돌격에 전사 35명을 내고 붕괴했다. 일본군은 각종총포 150문 이상을 노획했다.

(주84) 회의의 결론은 세가지로, 조선 내 거류민을 보호하기 위해, 운요호에 포격한 책임을 추궁하기 위해, 통상조약을 체결하기 위해 전권대신을 파견한다는 것 이었다
    이이화 『한국사 이야기』p165 17, 한길사, 2003, p221

(주85) 접견대관 신헌, 접견부관 윤자승, 실무진으로 왜학훈도 현석운, 중국어 통역 오경석, 강위이었다. 이 인사의 결정은 민규호와 박규수의 생각이었다. 이후 사안에 대해서는 강위 등을 통해 박규수의 의견을 듣도록 하여 이 회담을 박규수가 막후에서 이끌게 되었다.
   위의 책 p222

(주86) 회담은 공식적으로 3차에 거쳐 진행되었다. 1차 회담에서 일본은 운요호 사건에 대한 책임문제를 제기하였고, 2차 회담에서 운요호 사건에 대한 해결책으로 조약체결을 요구하였다. 일본의 책임론은 운요호 사건 책임은 선제 발포한 조선에 있고 배상을 받아야 하나, 부산 거류민에 대한 대우는 변한 바 없고, 그렇다고 조선 정부가 단교를 선언한 바도 아니기에, 조약 체결 시 이를 배상과 사과로 인정한다는 것이었다.
   최덕수, 「강화도조약과 개항」,『한국사』37, 2000, p238

(주87) 인천 개항은 결국 1883년 8월이었다.

(주88) 이이화 『한국사 이야기』p165 17, 한길사, 2003, p239

(주89) 위의 책 p229

(주90) 메이지 천황을 알현하고, 원로원, 육해군성, 내무성, 경시청, 군사시설, 훈련 광경, 박물관 등을 방문했다.
   위의 책 p235